论《刑事诉讼法》第七条之修订

——以"分工负责、互相配合、互相制约"原则为检讨对象

（立法建议稿）

张志华江苏天倪律师事务所

摘  要

《中华人民共和国刑事诉讼法》第七条规定："人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。"该条文确立的"分工负责、互相配合、互相制约"十二字原则（以下简称"本原则"），自1979年刑诉法颁行以来一直被视为我国刑事诉讼制度的基本原则。然而，本文从司法实践出发，结合法理分析与学术争鸣，认为其中"互相配合"与"互相制约"两项表述存在严重的法理缺陷与实践弊端。

首先，公安机关的侦查权（行政权属性）、人民检察院的检察权与法律监督权（双重属性）、人民法院的审判权（司法权属性）——三种权力性质迥异、职能定位不同，不在同一逻辑层面。强行要求三机关"互相配合"，易生串通之嫌，损害司法公信；要求"互相制约"，则缺乏法律授权基础，且与各机关依法独立行使职权的宪法精神相悖。其次，历史考察表明，"配合"二字系1957年后"左"的错误思潮影响下加入的产物，董必武同志最初提出的仅为"分工负责、互相制约"。再次，司法实践反复证明，该原则运行效果呈现"配合有余、制约不足"之态势，已成为导致呼格吉勒图、佘祥林、赵作海等重大冤错案件的重要制度诱因之一。

基于上述分析，本文主张将《刑事诉讼法》第七条修订为："人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，各司其职，严禁互相配合，严禁互相制约，以保证准确有效地执行法律。"同时建议同步修改《宪法》第一百四十条，保持法制统一。

关键词：刑事诉讼法第七条；分工负责；互相配合；互相制约；各司其职；立法建议；审判中心主义

一、引言：问题的提出

（一）研究背景

《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）第七条规定："人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。"与之相对应，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百四十条亦规定："人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。"两条规定表述几乎完全一致，确立了公检法三机关在刑事诉讼中的基本关系框架。

追溯其历史沿革，该原则经历了复杂的演变过程。据《董必武传》记载，1953年11月，时任政务院政法委员会主任董必武同志在给中共中央的书面报告中首次正式建议：公安、检察、法院三家在办理刑事案件中，实行"分工负责、互相制约"的原则。值得注意的是，董必武同志最初的提法中并无"互相配合"一语。1954年3月，中共中央批准了这一建议并转发县以上各级党委。1956年，刘少奇同志在中国共产党第八次全国代表大会的政治报告中重申："我们的公安机关、检察机关和法院，必须贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度。"

然而，1957年"反右"运动后，"左"的错误思潮日渐严重，"分工负责、互相制约"的正确提法被批判为"右倾"观点，强调互相配合而轻视制约的思想开始蔓延。1958年"大跃进"期间，许多地方法院甚至提出公检法三家联合办案、"一长代三长"、"一员代三员"，乃至将三家合并为"政法公安部"。董必武同志对此明确表示反对，指出"三家联合办案更是违背了分工负责、互相制约的原则"。但在1958年6月召开的全国第四届司法工作会议上，董老的观点遭到批判，会议提出了"支持第一、制约第二"的口号。1979年《刑诉法》制定时，考虑到当时人们思想尚未完全摆脱"左"的影响，最终形成了现行"分工负责、互相配合、互相制约"的完整表述，并沿用至今。

2012年和2018年两次修正《刑诉法》，均维持第七条原文不变。2018年修宪后，原宪法第一百三十五条调整为第一百四十条，条文表述亦未改变。由此可见，尽管我国刑事司法体制已发生深刻变革，尤其是党的十八届四中全会明确提出"推进以审判为中心的诉讼制度改革"的重大任务，但这一具有浓厚历史烙印的基本原则却始终未得到任何实质性修改或重新阐释。

（二）问题意识

作为一名长期从事刑事辩护工作的执业律师，笔者在二十余年的司法实践中深切感受到该原则在实际运行中存在的诸多问题。具体而言，以下三个方面的困惑始终萦绕心头，亟待从理论和立法层面予以回应：

第一，"配合"的边界何在？如何配合？公安机关的侦查权属于行政权范畴，人民检察院行使的是检察权与法律监督权，人民法院行使的是独立的审判权——三种权力的性质截然不同，分别对应不同的法治功能。在这样的权力格局下，要求法院与公安机关、检察机关"互相配合"，究竟意味着什么？是信息共享？证据互认？还是步调一致？法条本身并未给出任何界定，司法解释亦无明确标准。而在实践中，"配合"往往异化为"联合办案"、"提前介入"、"协调定案"等有悖于审判中立原则的做法。这种做法不仅严重损害了司法机关的中立形象，更让老百姓产生"公检法是一家人"、"隔壁公司互相帮忙"的感觉，对法律的敬畏之心大打折扣。

第二，"制约"的依据安在？如何制约？《宪法》和《刑诉法》虽然规定了"互相制约"，但均未赋予三机关具体的制约手段。仔细审视现行法律规定：检察院可以通过不批捕、不起诉等方式制约公安机关，也可以通过抗诉制约法院；法院可以通过无罪判决制约检察院。但是，公安机关对检察院、法院有何制约手段？法院对公安机关又有何直接制约手段？答案是否定的。"互相"二字从何而来？如果只有单向制约或双向不对称制约，又何谈"互相"？更为关键的是，"制约"隐含着干预他机关职权之意，这与《宪法》规定的法院依法独立行使审判权、检察院依法独立行使检察权的原则是否存在内在张力？

第三，三机关关系究竟应如何定位？笔者认为，正确的定位应当是：各机关严格按照法律法规的规定，做好各自职责范围内的工作——公安机关依法做好侦查工作，人民检察院依法做好审查起诉和法律监督工作，人民法院依法做好审判工作。每个机关从各自的角度对个案依法办理即可，既不需要也不应该去"配合"其他机关，更不应该去"制约"其他机关。所谓的"配合"和"制约"，在实践中往往沦为互相掣肘或互相串通的借口，偏离了法治轨道。

（三）核心观点与研究方法

基于以上问题意识，本文的核心观点是：《刑诉法》第七条应当进行修订，删除"互相配合"与"互相制约"两项表述，代之以"各司其职"并增加"严禁互相配合、严禁互相制约"的禁止性规定。具体而言，建议将第七条修改为："人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，各司其职，严禁互相配合，严禁互相制约，以保证准确有效地执行法律。"

在研究方法上，本文综合运用规范分析、实证考察与比较法借鉴三种方法：第一，通过对《宪法》《刑诉法》及相关司法解释的文本分析，揭示本原则在规范层面的内在矛盾；第二，通过梳理近年来披露的重大冤错案件以及笔者的亲身办案经历，展示本原则在司法实践中造成的实际危害；第三，通过考察大陆法系与英美法系主要法治发达国家刑事诉讼中的机关关系模式，为我国的修法提供参照坐标。此外，本文还将系统梳理学界围绕本原则形成的不同学术立场，在充分对话的基础上论证本文立场的正当性。

二、现行法条的规范分析

（一）法条文义解读

《刑诉法》第七条由四个部分组成：（1）主体——人民法院、人民检察院和公安机关；（2）行为领域——进行刑事诉讼；（3）行为准则——分工负责、互相配合、互相制约；（4）立法目的——以保证准确有效地执行法律。其中，行为准则部分包含三项并列的要求，需要逐一加以解读。

"分工负责"是指三机关在刑事诉讼中各有其责并各负其责，在法定范围内行使职权，不可逾越，不可替代。根据《刑诉法》第三条的规定，公安机关是国家的侦查机关，代表国家行使侦查权；人民检察院是国家的法律监督机关，代表国家依法行使检察权；人民法院是国家的审判机关，代表国家依法行使审判权。《刑诉法》第十八条进一步规定了案件管辖分工。从语义上看，"分工负责"强调的是职能划分与责任归属，其内涵相对清晰，学界对此争议不大。

"互相配合"是指三机关在刑事诉讼中通力合作、协调一致，共同完成刑事诉讼任务。然而，正如学者顾永忠教授所指出的，对于"配合什么""如何配合"的问题，"种种不解应运而生"。主流学说通常将其理解为三机关不应画地为牢，而应互相支持、协同作战。但这种理解过于宽泛和模糊，缺乏可操作的界定标准。

"互相制约"是指三机关在分工负责的基础上，在各自职权范围内严格把关，互相牵制、互相约束，防止和纠正其他机关在办案中可能发生的错误和偏差。典型的制约形式包括：检察院对公安提请批捕的案件可以作出不批准逮捕的决定；法院对检察院提起公诉的案件可以作出无罪判决；检察院对法院的裁判可以提起抗诉等。

（二）三机关权力的性质差异

深入审视三机关所行使的权力性质，可以发现它们分属完全不同的权力类型，处于不同的法理层面：

公安机关行使的是行政侦查权，本质上属于行政权的范畴。公安机关作为政府的职能部门，其权力运作遵循行政权的逻辑——上令下从、效率优先、追求秩序维护。在刑事诉讼中，公安机关负责立案、侦查、采取强制措施、收集证据、移送审查起诉等一系列活动。这些活动虽然在服务于刑事诉讼的目的，但其权力属性并未因此转变为司法权。正如学者朱立龙、瞿学林所指出的："从法治的理想角度来看，公安机关行使的职权只应是一种行政权，而不应行使司法权。"因为公安机关作为处罚者与被处罚者之间的管理者，其各种活动均由双方构造而成，不存在中立第三方的介入，也不受其他机构的有效审查和制约。公安机关拥有对公民个人基本权益的最终决定权和处置权，这严重违背"控审分离"、"司法最终裁决"等法治原则。

人民检察院行使的是检察权与法律监督权，具有双重属性。检察院既是公诉机关，代表国家对犯罪提起控诉；又是法律监督机关，对刑事诉讼全过程实施监督。这两种身份之间存在内在张力：作为公诉机关，检察官应当积极主动追诉犯罪，力求使被告人被判有罪；作为法律监督者，检察官又应当公正、超然、中立地审视整个诉讼过程。朱立龙、瞿学林尖锐地指出："检察机关具有法律监督与刑事追诉这两种对立的身份，就无法保持公正的法律监督所必须的中立性和超然性。"这种角色冲突使得检察院在三机关关系中的定位尤为复杂和尴尬。

人民法院行使的是审判权，属于纯粹的司法权。司法权的本质特征在于其中立性、被动性和终局性。法官作为中立的第三方，在控辩双方之间进行裁判，不偏不倚地适用法律。审判权与其他两种权力的根本区别在于：它不以追诉犯罪为目的，而以公正解决纠纷、保障人权为己任。

综上所述，公安机关的行政侦查权、人民检察院的检察/监督权、人民法院的审判权——三种权力分属不同的性质层面，具有不同的价值取向和运作逻辑。将这三种性质迥异的权力以"配合"和"制约"简单捆绑在一起，在法理上是说不通的。正如笔者在前言中所提出的：这些权力根本不在一个层面上，用"互相配合"来统摄它们，不妥；用"互相制约"来规范它们，更不妥。

三、"互相配合"之法理检讨

（一）概念模糊性：配合什么？如何配合？

"互相配合"的首要问题在于其概念的极端模糊性。法条本身未对"配合"的具体内涵和外延作出任何界定，相关司法解释也从未给出明确的操作标准。顾永忠教授在其著名论文中开篇即发问："宏观上既然要求'互相配合'，又何必'分工负责''互相制约'？微观上'配合什么''如何配合'？种种不解应运而生。"这一问题至今未能得到令人信服的回答。

在理论层面，"配合"至少可以有以下几种理解：（1）程序衔接意义上的配合——即三机关按照法定程序完成案件流转，前一阶段的工作成果顺利移交下一阶段；（2）信息共享意义上的配合——即三机关在办案过程中互通信息、交换材料；（3）行动协调意义上的配合——即三机关在打击犯罪专项行动中统一部署、同步行动；（4）实体结果意义上的配合——即三机关在案件的定性、量刑等方面达成一致意见。

问题在于，上述四种理解中，第一种（程序衔接）实际上已经被"分工负责"所涵盖——各机关依法履行本职工作，自然包括按照法定程序完成案件交接。第二种（信息共享）在一定限度内具有合理性，但超出必要限度的信息共享可能侵犯当事人隐私、妨碍律师辩护。第三种（行动协调）更多涉及行政管理层面的问题，不属于刑事诉讼法的调整范围。第四种（实体结果一致）则直接危及审判中立原则——法院如果在定罪量刑问题上事先与公安、检察机关"达成一致"，庭审就彻底沦为走过场。

有学者试图通过教义学解释来限定"配合"的范围。例如，孙远教授主张："相互配合应主要体现在与干预公民基本权无关的问题上，公安机关与人民检察院于侦查追诉活动中相互沟通，公安机关的侦查行为配合人民检察院公诉活动之需要。"田夫教授则提出放弃"共同任务论"的解释，采取"程序结合论"——即将"配合"理解为三机关在工作程序上的衔接关系。然而，这些解释论的努力恰恰反证了一个事实：原条文表述本身存在严重的模糊性，以至于需要学者们绞尽脑汁通过各种精巧的理论建构来为其寻找合理的解释空间。如果条文本身是清晰的，何须如此费力的解释工作？

（二）实践异化：从"配合"到"串通"

比概念模糊更为严重的问题是"配合"在实践中的异化。大量学术研究和实证调查表明，"互相配合"在司法实践中已经远远超出了其应有的语义范围，演变为一种有损于司法公正的非正式操作模式。

第一，"联合办案"现象屡禁不止。尽管中央政法委早已明文禁止政法委协调个案，但在一些地方，遇到重大敏感案件时，公检法三机关仍然习惯于通过联席会议、案件会商等形式提前"沟通协调"，甚至在案件尚未进入审判程序时就对定罪量刑达成默契。这种做法实质上架空了庭审程序，使审判沦为对预先结论的"确认仪式"。

第二，"提前介入"常态化。检察机关介入公安机关的侦查活动，本意是为了引导取证、提高办案质量。但在实践中，"提前介入"往往变成了检察机关在侦查阶段就对案件定性、证据采信等问题表明态度，导致后续的审查起诉和法庭审理流于形式。更有甚者，在一些案件中，法官也会在审前阶段"提前了解案情"，以便"做好准备"。

第三，"侦控审一体化"倾向明显。学界普遍将我国刑事诉讼的纵向构造描述为"流水作业"模式——公安机关"做饭"、检察机关"端饭"、法院"吃饭"。在这种模式下，法院的审判功能被严重弱化，基本上沦为对侦查结论和起诉意见的形式化确认。据统计，近年来我国公诉案件的无罪率仅有0.5‰左右，这意味着一旦案件进入审判程序，被告人被宣告无罪的概率微乎其微。

第四，"隔壁公司"效应损害司法公信。当公检法三机关在公众面前表现出过度的"团结协作"姿态时，普通百姓很难不对司法公正产生怀疑。笔者在长期的辩护工作中深刻感受到，当事人及其家属最常发出的质疑就是："你们公检法本来就是一家，我怎么可能赢？"这种质疑并非空穴来风，而是源于对"互相配合"原则运行效果的直观感受。当司法机关丧失了彼此之间的独立性距离感，公众对法律的敬畏之心必然随之降低。

（三）与审判中心主义的根本冲突

"互相配合"原则最为致命的法理缺陷在于其与审判中心主义之间存在不可调和的根本冲突。

2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出"推进以审判为中心的诉讼制度改革"的重大任务。所谓"以审判为中心"，其核心含义是：在整个刑事诉讼过程中，审判阶段居于中心地位，侦查和起诉活动都应当围绕审判的标准和要求来进行；在审判活动中，庭审居于中心地位，案件的事实认定和法律适用应当在法庭审理中通过控辩双方的质证和辩论来完成。

然而，"互相配合"原则预设的前提恰恰是：公检法三机关具有共同的诉讼目标（追究犯罪）、一致的利益取向（维护社会秩序）、趋同的行为导向（互相支持）。在这一预设下，法院不再是超然中立的裁判者，而是与公安机关、检察机关站在同一条战线上的"追诉伙伴"。试问：一个已经与控方"配合"好了的法院，如何在庭审中保持中立？一个在审前就已经"沟通"好了的判决，如何体现审判的中心地位？

顾永忠教授敏锐地指出了这一矛盾："以审判为中心改革诉讼制度的提出，是对'分工负责、互相配合、互相制约'原则的重大创新和发展。"换言之，"以审判为中心"的改革方向本身就构成了对传统"配合"逻辑的根本否定。如果真正贯彻审判中心主义，就必须摒弃那种将三机关视为"目标一致的战斗团队"的思维定式，回归到控辩审三方各守其界的正当诉讼构造上来。

值得注意的是，即使是一些持"解释论"立场、不主张修改条文的学者，也不得不承认"配合"在实践中确实造成了严重问题。例如，中国法学网刊载的一篇评论文章直言不讳地指出："无论在我国立法、司法实践还是理论研究中，公检法三机关之间的互相配合一直被视作该原则的应有之义……但在共同肩负惩罚与打击犯罪的行动目标驱动下，配合往往成为政治家与司法实践者最为强调的原则首意。""互相配合便必会被放到更高位置，互相制约当然退居其次，逐步削弱乃至丧失功能。"

四、"互相制约"之法理检讨

（一）缺乏法律授权基础——"互相"二字从何而来？

"互相制约"面临的第一个也是最为根本的难题是：它缺乏足够的法律授权基础。让我们逐一审视三机关之间的"制约"关系是否真的构成一种"双向互动"的机制。

检察院对公安机关的制约：存在但不充分。检察院可以通过不批准逮捕、不起诉、退回补充侦查、立案监督、追捕追诉、纠正违法等方式对公安机关形成一定程度的制约。然而，正如葛雪媚法官在实证研究中发现的，这些制约手段的效果极为有限：审查逮捕程序的书面化使其流于形式；退回补充侦查的决定常常被公安机关置若罔闻——"等到补充侦查期限快到时，以一纸不知真假的情况说明重新将案件移送给检察院，案件证据丝毫不变"；而不起诉决定又会使检察院自身面临国家赔偿的风险。

法院对检察院的制约：名义上有，实际上弱。法院当然可以通过无罪判决、变更罪名、从轻判决等方式对检察院的起诉形成制约。但在实践中，当案件可能被判无罪时，法院很少直接作出无罪判决，而是倾向于与检察院"会商"，由检察院撤回起诉。其原因既有检察院出于考核压力不愿接受无罪判决的因素，也有法院不愿与检察院"撕破脸"的现实考量。结果是，真正的无罪判决凤毛麟角，法院对检察院的制约形同虚设。

公安机关对检察院的制约：几乎不存在。《刑诉法》规定了公安机关对于不批准逮捕决定可以要求复议、提请复核，对于不起诉决定可以申诉。但这些权利的行使空间极其有限，且最终决定权仍在检察院手中。公安机关无法对检察院的起诉决定形成有效的反向制约。

公安机关对法院的制约：完全不存在。由于我国实行"侦审阻断制"，切断了公安机关与法院在业务上直接发生联系的可能性。公安机关不可能对法院的审判活动施加任何直接的制约影响。

综上可见，三机关之间的"制约"关系呈现出明显的单向性、非对称性特征：检察院→公安（弱制约）、法院→检察院（极弱制约）、公安→检察院/法院（无制约）。既然如此，"互相"二字从何而来？如果只有单向制约或双向不对称制约，使用"互相制约"的表述是否涉嫌虚假宣传？这是本文必须直面回答的核心追问。

（二）与依法独立行使职权原则相悖

"互相制约"原则更深层次的问题在于其与宪法确立的司法机关依法独立行使职权原则之间存在内在张力。

《宪法》第一百二十六条规定："人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。"第一百三十一条规定："人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。"这两条宪法规范确立了法院和检察院依法独立行使职权的原则，是我国司法体制的基石性规定。

然而，"互相制约"的表述隐含着一机关可以对另一机关的职权行为进行干预、矫正甚至否定的意味。特别是检察院对法院的法律监督权，在实践中经常被理解为一种上位者对下位者的"制约"。湖南法院网刊载的一篇评论文章尖锐地指出："由于监督关系本身是一种上位对下位的关系，这就使得人民检察院可以在刑事诉讼中居高临下，监督制约法院……这实际是赋予了人民检察院干预人民法院独立司法的权利。这明显违背审判中立主义的要求，无疑将严重破坏法院的司法独立和司法权威。"

朱立龙、瞿学林两位学者的论述更加直白有力："检察机关不仅可以对法院做出的未生效裁判提起抗诉，还可以对已经生效的裁判提起再审抗诉，而且各级人民检察院检察长还有权列席本级法院审判委员会会议，对讨论事项尤其是如何定案发表意见。……从而不仅使法院无法对检察机关形成有效的制约，相反却处处受制于检察机关，对一些本应作出无罪或罪轻判决的案件勉强定罪。"他们进而得出结论："检察官非当事人化的立法设计中，检察官具有超强的诉讼地位，控辩平等原则根本不可能实现。即便是同法官相比，检察官也享有某种优势地位。"

（三）掣肘效应与诉讼效率损耗

除了法理上的缺陷外，"互相制约"在实践中还产生了严重的负面效应——掣肘与低效。

在基层司法实践中，"制约"常常被异化为"卡"、"拖"、"顶"的工具。退回补充侦查被滥用为拖延时间的手段；延期审理成为检察院应对办案压力的"缓冲阀"；检察院的抗诉权有时被用作与法院博弈的筹码。这些行为表面上是在行使"制约"权，实质上是在消耗有限的司法资源、增加当事人的诉累、迟延正义的实现。

葛雪媚法官在调研中发现了一种更为隐蔽的"制约"滥用形态：各机关为了完成各自的考核指标而互相利用"制约"手段。例如，法院为了年底的案件审结率，会要求检察院在某一时段不要起诉案件；检察院为了年底的案件办结率，也会要求公安机关不要移送审查起诉。这种基于考核需要的"互相制约"，已经完全背离了防止冤假错案的初衷，沦为部门利益博弈的工具。

更为严重的是，"制约"的方向在实践中往往是颠倒的。按照正常的诉讼规律，应当是后一阶段的诉讼活动制约前一阶段的活动（即审判制约起诉、检察制约侦查），但实际情况却是前一阶段的活动反而制约后一阶段的活动。正如顾永忠教授所言："以往司法实践不仅'制约不足'，而且制约方向不对，不是后一阶段的诉讼活动制约前一阶段的诉讼活动，而是前一阶段的诉讼活动制约后一阶段的诉讼活动。因此有所谓公检法三机关是'做饭、端饭、吃饭'的关系之说。"在这种倒置的制约关系中，侦查机关的结论几乎决定了后续所有程序的结果，审判中心主义无从谈起。

五、比较法视角：域外刑事诉讼中的机关关系

为了更清晰地认识我国"分工负责、互相配合、互相制约"原则的独特性与问题所在，有必要考察域外法治发达国家刑事诉讼中各机关之间的关系模式。

（一）大陆法系的职能分离模式

德国：德国刑事诉讼奉行严格的职能分离原则。侦查法官（Ermittlungsrichter）制度是其一大特色——对于涉及公民基本权利的强制性侦查措施（如羁押、搜查、扣押、通讯监听等），必须由侦查法官签发司法令状，警察机关无权自行决定。检察机关独占起诉权（Anklagsmonopol），实行起诉法定主义（Legalitätsprinzip），但同时也有便宜主义（Opportunitätsprinzip）的例外空间。法院在审判中处于绝对中心地位，不受任何外部力量的干预。德国模式的核心特征是：警察侦查受司法审查约束，检察起诉受法定原则约束，法院审判独立且终局。三者之间不存在"配合"或"互相制约"的表述，而是通过精密的程序设计确保各机关各守其界。

法国：法国刑事诉讼同样强调职能分离。预审法官（juge d'instruction）与审判法官（juge de jugement）严格分离——预审法官负责领导侦查、决定强制措施，但不得参与同一案件的审判。检察机关（ministère public）在刑事诉讼中具有独立地位，既不从属于警察机关，也不从属于法院。法国2000年6月15日关于加强无罪推定和被害人权利的法律改革，进一步加强了对侦查程序中人权保障的关注，强化了自由与羁押法官（juge des libertés et de la détention）在审前程序中的作用。

日本：日本战后刑事诉讼制度深受美国法影响，但仍保留了若干大陆法系传统特征。检察官独占侦查权和起诉权（国家公安委员会下属的警察机关虽承担大部分侦查工作，但从法律上讲侦查权归属于检察官），裁判所（法院）独立行使审判权。日本法特别强调侦查程序的法定性和审判程序的中心地位，非法证据排除规则在日本得到了较为严格的适用。

（二）英美法系的对抗制模式

美国：美国刑事诉讼采用典型的对抗制（adversary system）模式。警察负责侦查，检察官（district attorney / prosecutor）负责起诉，法官或陪审团负责审判。三方各守其界，彼此独立。检察官虽然是"执法共同体"的一员，但在法庭上与辩护律师处于平等对抗的地位。法官绝对中立，既不协助控方，也不帮助辩方，而是充当"裁判者"的角色。美国模式的一个显著特点是：侦查活动受到严格的宪法第四修正案（禁止无理搜查扣押）、第五修正案（反对强迫自证其罪）、第六修正案（获得律师帮助权）等条款的约束，任何违反宪法权利取得的证据都可能被排除。

英国：英国皇家检控署（Crown Prosecution Service, CPS）成立于1986年，独立于警察系统运作。检察官根据《皇家检控官法典》（Code for Crown Prosecutors）规定的标准（即"充分证据检验"和"公共利益检验"）独立决定是否提起公诉，不受警方或其他机构的干预。英国法院在审判中处于绝对中心地位，法官（及陪审团）独立作出裁判，不受任何外部影响。

（三）比较结论

综观上述各国刑事诉讼制度，可以发现一个共同点：无一国采用"互相配合、互相制约"的表述来规范其刑事司法机关之间的关系。无论大陆法系还是英美法系，无论职权主义还是对抗制，各国均强调各机关依法独立行权、各司其职——警察依法侦查，检察官依法起诉，法官依法审判。它们之间关系的维系依靠的不是笼统的"配合"或"制约"原则，而是精密设计的程序规则、清晰的权利配置和有效的救济机制。我国现行表述具有鲜明的本土政治色彩和历史特殊性，但其法理正当性在比较法视野下值得严肃审视和反思。

六、立法建议

（一）修法方案

【建议条文】

《中华人民共和国刑事诉讼法》第七条修改为：

"人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，各司其职，严禁互相配合，严禁互相制约，以保证准确有效地执行法律。"

【同步修宪建议】

《中华人民共和国宪法》第一百四十条作相应修改，与刑诉法保持一致。

（二）逐项说明

第一，保留"分工负责"——肯定职能划分的基本框架。"分工负责"是本原则中唯一具有合理性的组成部分。它肯定了三机关在刑事诉讼中各自承担不同职能的基本格局——公安机关负责侦查，人民检察院负责检察和公诉，人民法院负责审判。这一职能划分符合现代刑事诉讼的一般规律，应当予以保留。

第二，新增"各司其职"——强调依法独立行使职权。"各司其职"的含义是：各机关应当在法律法规规定的职权范围内，严格依法办事，恪尽职守，不越位、不缺位、不越权、不推诿。这一表述强调了各机关的独立性和自主性——每个机关只需要对自己的职权行为负责，无需对其他机关"配合"或"制约"。正如前述匿名学者所言："搞好本职工作，即为配合。超出本职工作而去支持其他机构，即为越权、滥权，而非科学的配合。"

第三，"严禁互相配合"——阻断"联合办案""协调定案"的法理借口。使用"严禁"一词，意在表明立法者对"互相配合"行为的否定性评价。这不是一般性的倡导或鼓励，而是明确的禁止性规定。其目的是从根本上消除那些以"配合"为名行"串通"之实的非正式操作——联合办案、提前介入、协调定案、通气会商等等。有了"严禁"的规定，任何此类行为都将失去法理上的正当性依据。

第四，"严禁互相制约"——消除"掣肘""卡拖"的制度诱因。同样使用"严禁"一词，否定"互相制约"作为一项普遍性原则的正当性。需要特别说明的是，"严禁互相制约"并不意味着取消所有的监督和纠错机制。检察院的法律监督权（如批捕权、抗诉权、违法纠正权）是宪法和法律赋予的具体职权，其行使依据是具体的法律规范而非笼统的"制约"原则。法院的无罪判决权、变更罪名权等也是依法独立行使审判权的应有之义。本文所要否定的，是将"互相制约"抽象为一项凌驾于具体法律规范之上的"原则"，并以此为由进行超越法定权限的"掣肘"行为。

第五，保留目的条款——"以保证准确有效地执行法律"。这一目的条款应当保留，因为它准确地表达了刑事诉讼的根本追求——通过各机关依法履职，实现法律的准确有效实施。修改后的条文将实现这一目标的路径从"配合+制约"转向"分工+各司其职"，更符合法治原理。

（三）配套制度建议

修法只是第一步，为确保新条文的有效实施，还需要以下配套制度的支撑：

第一，强化检察院法律监督职能的具体化和程序化。将检察院的法律监督权从抽象的"制约"原则中剥离出来，通过具体的法律规范明确其监督范围、监督方式、监督程序和法律后果。重点加强对侦查活动的监督——完善侦查讯问全程同步录音录像制度、落实非法证据排除规则、健全辩护律师在侦查阶段的参与机制。

第二，推进以审判为中心的诉讼制度改革。真正落实庭审实质化——保证证人、鉴定人、侦查人员出庭作证，落实直接言词原则，使法庭审理真正成为查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判的决定性环节。

第三，建立案件信息依法公开机制。在保护国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，逐步扩大刑事案件信息的公开范围，以透明度促进公正，以社会监督弥补内部制约的不足。

第四，完善对强制性侦查措施的司法审查机制。借鉴德国侦查法官制度和美国司法令状制度，逐步将拘留、逮捕、搜查、扣押、监听等涉及公民基本权利的强制性侦查措施纳入司法审查范围，由法院或检察院签发许可令状。

第五，改革司法机关考核评价体系。废除或大幅降低不合理的量化考核指标（如批捕率、起诉率、有罪率、结案率等），避免因考核压力驱动的"配合"或"制约"行为。建立以办案质量和司法公正为核心的科学的评价指标体系。

七、可能的质疑与回应

（一）质疑一：删除"配合""制约"是否会导致三机关各行其是、互不衔接？

回应：这种担忧是不必要的。理由如下：

第一，《刑诉法》本身已经规定了严密的程序衔接机制。从立案到侦查，从侦查到审查起诉，从审查起诉到提起公诉，从提起公诉到开庭审判——每一个环节都有明确的时间限制、移送标准和程序要求。只要各机关严格遵守法定程序，案件的自然流转就是顺畅的。"各司其职"本身就包含了依法完成程序交接、保障案件正常流转的含义。

第二，如果因为删除了"配合"就担心三机关不再衔接，那恰恰说明当前的程序设计存在问题——正常的程序衔接居然需要靠一条模糊的"配合"原则来维系？这本身就是对现行程序合理性的讽刺。正确的做法是完善具体的程序规则，而不是依赖一条空洞的原则性宣示。

第三，从比较法经验来看，德、美、英等国刑事诉讼中均无"配合"原则，但其诉讼程序运转良好，并未出现"各行其是、互不衔接"的局面。这充分证明，"配合"并非维系诉讼程序顺畅运行的必要条件。

（二）质疑二：取消"制约"是否会削弱对侦查权的监督？

回应：不会。理由如下：

第一，如前所述，"严禁互相制约"针对的是将"制约"抽象化为一条普遍性原则的做法，而非取消一切监督和纠错机制。检察院的批捕权、不起诉权、立案监督权、违法纠正权等具体监督职权依然存在，其行使依据是《刑诉法》的具体条文而非第七条的"制约"原则。

第二，恰恰相反，将监督权从模糊的"制约"原则中解放出来，有利于强化监督的精准性和有效性。当"制约"被泛化为一种无处不在的"态度"时，真正的监督反而容易被稀释和虚化。明确"各司其职"之后，每个机关只需关注自己的法定职责，监督权的行使也将更加聚焦和有力。

第三，对侦查权最有力的监督来自两个方面：一是法院通过非法证据排除规则进行的司法审查；二是辩护律师通过有效辩护进行的权利防御。这两方面的监督都不依赖于"互相制约"原则，而是建立在具体的程序规则和权利保障机制之上。

（三）质疑三：这一修改是否过于激进，脱离中国国情？

回应：恰恰相反，这一修改是对法治原则的回归，完全契合当前中国司法改革的政策方向。

第一，党的十八大以来，"全面依法治国"已被确立为"四个全面"战略布局的重要组成部分。十八届四中全会明确提出"推进以审判为中心的诉讼制度改革"，十九大报告强调"深化司法体制综合配套改革"，二十大报告进一步要求"严格公正司法"。这些政策信号清楚地表明，我国刑事诉讼制度正在朝着更加注重程序正义、更加尊重司法规律的方向发展。在此背景下，删除带有浓厚历史局限性的"配合""制约"表述，正是顺应时代潮流之举。

第二，从前述历史考察可知，"配合"二字本身就是"左"的错误思潮的产物，董必武同志最初提出的"分工负责、互相制约"才是经过深思熟虑的正确表述。从这个角度看，本文的建议不是"激进创新"，而是"拨乱反正"——回到被历史扭曲之前的正确轨道上去。

第三，从学术界的讨论来看，越来越多的学者开始认识到"配合""制约"表述存在的问题。前述匿名学者的建议甚至比本文更为激进——他主张直接废止"互相配合"，仅保留"分工负责、互相制约"。而朱立龙、瞿学林两位学者则对该原则进行了近乎全盘的批判。这说明，本文的主张在学术界并不孤立，而是有着相当程度的共识基础。

（四）关于"解释论"立场的回应

需要特别回应的是以孙远教授为代表的"解释论"立场。孙远教授认为，该原则具有宪法位阶，不应轻言修改，而应通过教义学解释赋予其新的内涵。他还批评"修改论"者先任意解释出一个含义再加以批判的方法论错误。

对此，本文的回应如下：

第一，本文对"配合""制约"的批评并非基于"先歪曲再批判"的逻辑，而是基于这两个词语在司法实践中被广泛理解和运用的真实含义。当全国各地的公检法机关都在以"配合"之名行"串通"之实、以"制约"之名行"掣肘"之实时，这种实践层面的"真实含义"比任何精致的教义学解释都更具说服力。法律的生命在于实施，如果一个法条在实施层面持续产生负面效果，那么问题的根源恐怕不在于人们的"误解"，而在于法条本身的缺陷。

第二，即便承认该原则具有宪法位阶，这也不能成为拒绝修改的理由。宪法同样可以被修正——事实上，我国宪法已经历过五次修正。如果一项宪法原则在实践中被证明存在严重问题，通过修宪和修法的方式予以纠正，恰恰是法治成熟的表现，而非对法治的破坏。

第三，解释论的努力固然有其价值，但它所能解决的至多是"如何更好地理解现有条文"的问题，而不能解决"条文本身是否有缺陷"的问题。当一个条文的表述在语义上如此模糊、在实践中如此容易异化、在法理上与其他基本原则如此紧张时，最诚实和负责任的态度是承认它的不足并进行修改，而不是试图通过精巧的解释来"挽救"它。

八、结语

"分工负责、互相配合、互相制约"——这十二个字承载着一段复杂的历史记忆。从董必武同志最初提出的"分工负责、互相制约"，到"左"的错误思潮影响下加入的"互相配合"，再到1979年刑诉法正式确立的三位一体表述，这条原则见证了新中国刑事司法体制的曲折发展历程。在特定的历史条件下，它曾经发挥过积极的作用——在法制尚不健全的年代，它为规范三机关的关系提供了一个基本的框架。

然而，随着全面依法治国的深入推进和以审判为中心的诉讼制度改革的不断深化，该原则中"配合"与"制约"两翼的法理缺陷日益凸显。公安机关的侦查权（行政权）、人民检察院的检察权与法律监督权（双重属性）、人民法院的审判权（司法权）——三者性质各异、功能有别、价值取向不同，不宜也不应以"配合""制约"简单捆绑。

司法实践反复证明，"配合有余、制约不足"的运行态势已经成为导致呼格吉勒图、佘祥林、赵作海、张氏叔侄、念斌等重大冤错案件的重要制度诱因之一。每一起冤错案件背后，都有一个被扭曲的灵魂、一个破碎的家庭、一段难以愈合的社会创伤。如果我们能够通过一次修法——哪怕只是修改几个字——来减少未来发生类似悲剧的可能性，那么这项工作就是值得的。

真正的法治，不在于公检法三机关如何"团结协作"、"互相配合"，而在于每个机关都能严格依法办事、恪尽职守——公安机关依法侦查，不刑讯逼供、不违法取证；人民检察院依法审查起诉，不迁就、不屈从；人民法院依法独立审判，不偏不倚、只服从法律。当每一个机关都做到"各司其职"的时候，"准确有效地执行法律"这一目标自然会实现。反之，如果寄希望于法外的"配合"或"制约"来维系司法机器的运转，那恰恰说明这台机器的设计本身出了问题。

基于以上分析，笔者郑重建议立法机关适时启动修法程序，将《刑事诉讼法》第七条修订为"分工负责，各司其职，严禁互相配合，严禁互相制约，以保证准确有效地执行法律"，并同步修改《宪法》第一百四十条。这不仅是文字上的调整，更是理念上的革新——从"配合制约"走向"各司其职"，从"流水作业"走向"审判中心"，从"政法工具"走向"法治文明"。

参考文献

1.《中华人民共和国宪法》（2018年修正）

2.《中华人民共和国刑事诉讼法》（2018年修正）

3.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）

4.朱立龙、瞿学林：《对刑诉法"分工负责、互相配合、互相制约"原则的反思》，载江苏法院网，2014年11月25日

5.顾永忠：《"以审判为中心"是对"分工负责,互相配合,互相制约"的重大创新和发展》，载《人民法院报》2015年9月2日

6.孙远：《"分工负责、互相配合、互相制约"原则之教义学原理》，载中国法学网（iolaw.cssn.cn），2017年4月7日

7.田夫：《"法检公"三机关关系原则的解释论展开——兼论制约与监督的关系》

8.葛雪媚：《"以审判为中心"制度下公检法关系的准确定位》，载广东法院网，2016年6月17日

9.《健全分工负责、互相配合、互相制约原则的思考》，载中国法学网（iolaw.cssn.cn），2016年4月20日

10.《新刑诉法公、检、法三家分工负责、互相配合、互相制约原则新变化探讨》，载湖南法院网，2015年9月

11.《公检法互相配合制约的历史沿革》，载《法制日报》/人民网，2014年12月4日

12.《董必武传》，中央文献出版社2006年版

13.陈光中主编：《刑事诉讼法》，北京大学出版社

14.龙宗智：《相对合理主义》，中国政法大学出版社

15.[德] 克劳思·罗科信：《刑事诉讼法》，吴丽琪译，法律出版社