震惊！存取五万元都要登记？——中国反洗钱监管机制的合规探索
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2022年1月26日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会三部门联合印发《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（以下简称办法），其中《办法》第十条规定“商业银行、农村合作银行、农村信用合作社、村镇银行等金融机构为自然人客户办理人民币单笔5万元以上或者外币等值1万美元以上现金存取业务的，应当识别并核实客户身份，了解并登记资金的来源或者用途。”自2022年3月1日起实施，消息一出，立刻冲上热搜，毕竟这种行为关系到老百姓正常取用现金，会给老百姓带来一些麻烦，随后，2月21日，相关部门公告因技术原因暂缓施行，暂缓实施意味着今后必定会实施，国家作出这种改变是在释放什么信号？
01
从“客户身份识别”到“客户尽职调查”
这
早在2007年，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会（机构改革前一行三会）颁布《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（下称《身份识别办法》）。同年，中国加入金融行动特别工作组（FATF）。
时隔15年，在向社会公开征求意见结束近一年后，2022年1月26日，中国人民银行、中国银保监会和中国证监会（机构改革后一行两会）颁布《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（下称《尽职调查办法》），对十五年来本法规实践成果进行总结，更广泛地吸收了其他反洗钱规则的探索成果。《尽职调查办法》并非是对原有反洗钱领域方法和理论体系的颠覆和创新，而是对现存国内外监管规则特别是FATF互评估的融通。
长期以来，中国反洗钱监管规制一直混用“身份识别”与“尽职调查”这两个术语，例如《中国人民银行办公厅关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银办发〔2018〕130号）规定：
“义务机构在识别客户身份时，应通过可靠和来源独立的证明文件、数据信息和资料核实客户身份，了解客户建立、维持业务关系的目的及性质，并在适当情况下获得相关信息。”
而在2021年颁布的《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（中国人民银行令〔2021〕第3号）第十二条规定：
“金融机构应当在总部层面制定统一的反洗钱和反恐怖融资机制安排，包括为开展客户尽职调查、洗钱和恐怖融资风险管理，共享反洗钱和反恐怖融资信息的制度和程序，并确保其所有分支机构和控股附属机构结合自身业务特点有效执行。”
回到一开始的问题，2007年的《身份识别办法》已经在第八条中规定：“金融机构为自然人客户办理人民币单笔5万元以上或者外币等值1万美元以上现金存取业务的，应当核对客户的有效身份证件或者其他身份证明文件。”《尽职调查办法》要求的核实内容则更为宽泛，除对于身份信息真实性的核实外，还要对资金来源和用途进行登记，这也是动态尽职调查的必然要求。
综上所述，《尽职调查办法》的正式出台终结了反洗钱监管规制术语混用及语义不明的问题，但也为金融机构对于客户风险的管控方面提出了更高的要求。“身份识别”的信息内容是相对明确的。而在此之上，《尽职调查办法》要求金融机构根据
02
FATF互评估与中国反洗钱监管
（一）中国反洗钱和反恐怖融资
金融行动特别工作组（FATF），是国际上最具影响力的政府间反洗钱和反恐怖融资组织。其主要任务是制定国际标准，并通过对成员国或地区的反洗钱和反恐怖融资工作开展评估，识别国家层面的薄弱环节，督促各成员国有效执行反洗钱和反恐怖融资国际标准。2019年4月17日，FATF公布《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》。报告认可了中国在反洗钱工作方面所作出的努力，也指出了许多问题亟需改进，其中包括：对于义务主体、资产范围和义务内容不全面以及洗钱和恐怖融资评估信息来源不够充分,完善金融情报中心工作流程，加大对洗钱和恐怖融资犯罪打击力度等问题。
前文中提到的一行两会对于《尽调办法》的全面修订，明确了义务主体及义务内容，是对互评估报告所提问题的主动回应。此外，多部门联合执法活动和刑事立法也对FATF提出的问题分别作出回应。
（二）反洗钱三年行动计划
2022年1月人民银行、公安部、国家监察委员会等11部门，联合印发《打击治理洗钱违法犯罪三年行动计划(2022-2024年)》（下称《行动计划》），宣布自今年起到2024年12月止，在全国范围内开展打击洗钱犯罪专项活动。
作为反洗钱工作的基础环节，《行动计划》的出台必将影响金融机构未来的反洗钱工作和相关风控作业重点。我们在《行动计划》中看到大量的“打击”、“加大”、“坚决”等词汇显示出多部门打击洗钱违法犯罪的决心和对反洗钱工作前所未有的重视，其中“依法打击各类洗钱违法犯罪行为，尤其要加大力度惩治触犯刑法第一百九十一条规定的洗钱犯罪行为，坚决遏制洗钱及相关犯罪的蔓延势头，推动源头治理、系统治理和综合治理”是对FATF评估要求的有效补充。
（三）刑法修正案（十一）对洗钱罪的修改
FATF报告指出我国技术性合规方面的重大缺陷是自洗钱入罪的缺失。故此，刑事修正案（十一）删除了刑法第191条关于行为方式的“协助”，将“自洗钱”行为正式入罪。原立法要求“明知”，即行为人必须处于故意对上有犯罪的违法所得及收益加以掩饰隐瞒，这一点被删除了。曾经“明知”的认定在一定程度上制约了司法机关对于洗钱犯罪的惩处，也因此形成了上游犯罪定罪数量与洗钱罪定罪数量的巨大差距。
但是，这并不意味着，洗钱罪的构成不再考虑主观因素，而应当区分“自洗钱”与“他洗钱”两种情形。在“他洗钱”的情况下，依然需要对“明知”这一主观要件进行证明。
写在最后
鉴于以上监管趋势，我们建议企业需尽快完善反洗钱合规调查，特别是涉及跨境交易部分。现有案例显示，洗钱犯罪甚至可能因为使用外汇交易而使他国获得广泛的司法管辖权，该管辖风险难以控制。
值得注意的是，2022年2月21日，中国人民银行决定暂缓实施《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》。中小型金融机构由于反洗钱制度的缺失，可能需要更多时间修订完善内部管理制度及业务流程等。
在反洗钱多国联合执法协作的趋势下，中国人民银行可以给中小金融机构时间去完善反洗钱制度，但是FCPA不会，FATF更不会。希望未来对于反洗钱的讨论，不是监管处罚了多少，而是及时发现了多少风险，减少了多少损失。
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